Esfera Pública

Esfera Pública: Instituciones y Jefe de Gabinete

Innecesaria, la figura del jefe de Gabinete

Jesús Medina Olivares

La figura de jefe de Gabinete ha sido manejada como una originalidad del gobierno de Aguascalientes, sin embargo, en mi opinión, además de ser innecesaria, las tesis y los principales argumentos que se esgrimen para sustentar su creación son endebles, además de contener algunas imprecisiones de orden conceptual.

A cinco años de haberse instituido en Aguascalientes, pudiera resultar de interés teórico y práctico realizar un análisis en términos de su funcionamiento e impacto en la trama institucional del gobierno en el estado.

Para tal efecto, es necesario poner en perspectiva algunos antecedentes así como el contexto y las particularidades de sus componentes que dieron origen a esta polémica figura.

La idea del jefe de Gabinete surge, de manera más estrucutarada por lo menos, desde 2008, como una intención política de atenuar el sistema presidencialista en México, que daba signos de agotamiento y garantizar mayor gobernabilidad.

Dentro de sus principales promotores se encuentran, Porfirio Muñoz Ledo y Manlio Beltrones. De hecho, Beltrones en 2011 promovió una iniciativa en la Cámara de Diputados en la que la principal propuesta consistía en la creación de gobiernos de coalición, propios de los sistemas parlamentarios, acompañados de la figura de jefe de Gabinete.

Este tema no fue casual. Recordemos que Carlos Lozano de la Torre coincidió, como senador, con Manlio Fabio Beltrones de 2006 a 2009. La cercanía entre ambos fue un factor clave para implementarla en el estado, como una especie de experimento, que sirviera de base para implementarla a nivel federal.

Así, en diciembre de 2010 la LXI Legislatura del Congreso del Estado aprobó reformas a la Constitución local que, entre otras, instituye la figura de jefe de Gabinete.

Para esa responsabilidad, Carlos Lozano nombró a Javier Aguilera García, quien recibió la ratificación unánime de los legisladores.

En la exposición de motivos se aduce, como justificación, la existencia de gobiernos divididos, donde el partido del gobernador no ha contado con mayoría en el Congreso local. “Este multipartidismo parlamentario exige nuevos mecanismos para la construcción de acuerdos, diversos pesos y contrapesos entre los poderes públicos e instrumentos que garanticen la plena gobernabilidad”.

Debemos recordar que en la LXI Legislatura el grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional tenía por sí mismo 14 diputados de 27 que integran el Congreso. De esta manera, el PRI tenía mayoría absoluta.

Por otra parte, la presidencia municipal de Aguascalientes, vértice de la política del estado, también estaba en manos del mismo partido del gobernador, con Lorena Martínez. En consecuencia, no se aplica la premisa inicial.

En segundo lugar, resulta insostenible, por el lado que se quiera ver, que la jefatura de Gabinete, por como está estructurada, sea considerada como un mecanismo de pesos y contrapesos entre los poderes públicos, en el sentido y la claridad de la doctrina de equilibrio de poderes, mucho menos que sea garante de gobernabilidad.

En otro de sus apartados, su creación la atribuye a la necesidad de hacer posible el diálogo y la interlocución del Poder Ejecutivo con los demás poderes, particularmente con el Legislativo y los ayuntamientos.

Además de ser ésta una de las funciones que, por su impacto político, era ejercida fundamentalmente por el gobernador en turno, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado confería al secretario general de Gobierno conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros poderes del estado y autoridades municipales.

En tanto que el Poder Legislativo se encuentra dentro los poderes del estado, resulta innecesaria una atribución específica y un órgano nuevo para ese propósito, como lo señala la exposición de motivos.

La diferenciación de funciones entre el jefe de Gabinete y el gobernador es clara en los sistemas parlamentarios y presidencialistas donde ha operado con cierta eficacia, pero como está diseñado en la norma local, las cosas se complican.

Al jefe de Gabinete no sólo se le asignan responsabilidades de orden político, coordina la acción de las dependencias de la administración pública estatal. Grave enredo. En términos formales, el jefe de Gabinete gobierna y administra.

Lo anterior se contrapone al modelo de dirección unitaria que supone celeridad y coherencia en la toma de decisiones.

El gobernador es un órgano del estado necesario para su funcionamiento. Tiene la investidura de atribuciones representativas y decisorias. Es el responsable político de la administración general del estado, así lo establece la Constitución y para ello fue electo.

En un sistema presidencialista, la figura prominente de un gobierno recae en el gobernador. De acuerdo con Bobbio, éste es el órgano en que se manifiesta el poder estatal en toda su plenitud.

El gobierno es un órgano de poder y éste es unitario o unipersonal. La función de gobierno es el núcleo que sustenta la conducción política del estado.

El gobernador al ostentar la representación política del estado, principal función de conducción política, es la relación con los poderes, así como con los ayuntamientos.

Cuando el ejercicio de estas responsabilidades se confunde o se delega en un órgano no derivado del poder originario: la soberanía del pueblo, éste carece de legitimidad y puede distorsionarse.

En otros países donde opera la institución de jefe de Gabinete, además de otras grandes diferencias, globalmente, el presidente gobierna y el jefe de Gabinete administra.

De la misma manera, sus sistemas de gobierno responden a lógicas políticas e históricas diferentes. Igualmente, se fundan en supuestos culturales y estructurales distintos a nuestra realidad y a las características de nuestro presidencialismo mexicano.

En suma, más allá de los supuestos que le dieron origen, en realidad la posición del jefe de Gabinete no es otra que la de un secretario coordinador que depende, pura y exclusivamente, del gobernador. Su accionar responde al de un órgano de delegación bajo la órbita del gobernador.

Basta recordar que el jefe de Gabinete es nombrado y removido por el gobernador sin rendir cuentas a nadie de su decisión.

Una nominal concesión sería la posibilidad de que el Congreso tuviera la facultad de remover al jefe de Gabinete, o ratificarlo cada tres años.

Nadie desconoce que, ante la magnitud de las responsabilidades actuales de todo gobierno y para la efectiva coordinación de las dependencias que lo conforman, sea necesario un aliado cercano de todas las confianzas del Ejecutivo; sin embargo, existen otras alternativas como la sectorización de la administración sin la necesidad de crear una figura con una responsabilidad y poder tan amplio.

Finalmente cabría preguntarse si con la jefatura de Gabinete se ha logrado imprimir mayor calidad y dinamismo al gobierno y sus instituciones, y si ha mejorado sustancialmente las relaciones entre los poderes del estado, particularmente el Legislativo, así como los ayuntamientos.

La evidencia empírica, parece no ser muy favorable.

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Evaluar a todas las instituciones públicas

 

Enrique F. Pasillas

 

Agradezco a nuestros amigos de La Jornada Aguascalientes por invitarnos a contrastar periódicamente diversas ideas importantes para la maltrecha salud de la res pública. En esta ocasión, sobre la figura de la jefatura de Gabinete a propósito de su inclusión en la vida institucional de Aguascalientes. Dicha figura fue introducida, como se sabe, a iniciativa expresa del gobernador al inicio de su administración. También agradezco a mi amigo el doctor Sebastián Cruz Barbosa, de la Universidad Nacional de Lanús, en la República argentina, por compartir generosamente su artículo: Evaluando las instituciones políticas de gobierno de coordinación nacional en Argentina: el rol de jefe de gabinete de ministros en la Argentina pos reforma. Un análisis desde la ciencia política. (CLAD, Caracas, 2010).

Se suele asociar a la citada figura con los regímenes parlamentarios, cosa que no es necesariamente cierta, pues en el caso de su origen nos encontramos con que fue concebida dentro de un modelo de gobierno claramente presidencialista o de dominancia del Ejecutivo sobre los otros poderes. Luego, coincidiendo con el doctor Barbosa diremos con él que: “si bien la necesidad de coordinar las actividades de gobierno resulta algo elemental, dicha acción constituye uno de los mayores desafíos prácticos a la hora de la implementación de las políticas públicas”.

Así tenemos que la realidad política más próxima donde existe jefe de Gabinete es en Argentina. Allá se denomina: jefe del Gabinete de ministros de la nación; creada tras la reforma constitucional de 1994. Dice Barbosa en el artículo reseñado que la idea original era “imprimirle a la democracia y a sus instituciones mayor calidad y dinamismo, y particularmente, a las relaciones entre ellas.”

Continúa explicando Barbosa: “la jefatura de Gabinete de ministros de la nación es un órgano administrativo y político de las actividades del estado. Y su titular es un ministro coordinador de los demás ministros”. Los argentinos pretendían explícitamente así: “atenuar el hiperpresidencialismo y mejorar sus prácticas de coordinación entre el Poder Ejecutivo y el Congreso nacional”.

Contado brevemente el origen y la razón más próximos de la figura en comento, podemos avanzar preguntando: ¿Qué se pretendía con la creación de esta figura en Aguascalientes? Para responder habría que ir al texto de la exposición de motivos de la iniciativa de reforma y adición a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Aguascalientes que dio origen a la jefatura para conocer las intenciones explícitas de su creación en nuestro estado. Pero vayamos por lo pronto a la página web del gobierno de Aguascalientes, que textualmente expresa:

“La jefatura de Gabinete es la instancia superior del Gobierno del Estado que coordina a las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal, en la cual se desarrolla la función de interlocución del Poder Ejecutivo con los Poderes Legislativo y Judicial, así como con las autoridades municipales. Las atribuciones de la jefatura de Gabinete se encuentran contenidas en el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Aguascalientes, mientras que su estructura y funcionamiento se regula conforme al Reglamento Interior de la jefatura de Gabinete.”

Donde sus objetivos declarados son: “Dirigir los objetivos estratégicos en la formulación de políticas públicas y unidad de propósito en la ejecución de acciones que se emprenden en las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal, en aras de consolidar un gobierno eficaz, garante de un Estado de Derecho y que resuelva las necesidades y demandas de los aguascalentenses. Propiciar la generación de los consensos y la construcción de los acuerdos entre el Poder Ejecutivo y los Poderes Legislativo y Judicial, así como con las autoridades municipales, para el desarrollo social del Estado, donde sus habitantes encuentren los elementos indispensables para el bienestar de sus familias, al igual que condiciones para la inversión y la competitividad económica. Coordinar a las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal para la estricta aplicación de la ley y el mejor ejercicio del servicio público.”

Como se ve entonces, las ideas plasmadas por los “inventores” argentinos no son iguales a su símil creada en Aguascalientes, aunque ciertamente los detalles en los que difieren ambos modelos parecen reveladores. Por ejemplo, no se desprende de la idea original argentina que dicha figura sea una instancia “superior” o que persiga una “unidad de propósito”; como tampoco que coordine las relaciones del Ejecutivo con el Judicial ni con los otros poderes estatales o con los gobiernos municipales, como sí lo asume la figura creada en Aguascalientes

Y habrá que recordar, como bien lo reseñó Gilberto Carlos Ornelas en su colaboración para Esfera Pública en LJA del pasado 23 de marzo, que la iniciativa del Ejecutivo estatal concitó en su día a su favor la voluntad de todas las fuerzas políticas representadas en la recién estrenada LXI Legislatura del Congreso del Estado, y que la reforma y adición que creó la jefatura de Gabinete pasó con notorio éxito. Se podrán decir muchas cosas al respecto, pero lo cierto es que dos de los tres poderes constitucionales de Aguascalientes convergieron para la creación de la jefatura de Gabinete. Debemos entonces asumir que los actores políticos e institucionales coincidieron, sin controversia pública conocida, en la necesidad de crear esta figura de coordinación de la administración pública y entre poderes del estado.

Ahora bien: polémicas aparte, es lícito preguntarnos: ¿Qué tan exitosa ha sido la implantación de la jefatura de Gabinete en el gobierno de Aguascalientes? ¿Cómo y en qué ha servido a los objetivos para los que fue creada? ¿Ha sido evaluada? ¿El modelo es replicable en el Gobierno Federal, en otras entidades federativas y aun en las municipalidades, como ya sucede en Argentina?

Leyendo con atención al doctor Barbosa, se puede concluir de manera preliminar que cuatro años y medio parecen poco tiempo para saber si la figura es exitosa y si su permanencia institucional es adecuada en realidades como la de Aguascalientes, sobre todo comparada con los 17 años pasados desde su puesta en práctica en la Argentina, donde la figura no estuvo ni está exenta de cuestionamientos diversos. Pero no hay misterio que el tiempo no desvele.

Para decidir sobre la pertinencia o la permanencia de la jefatura de Gabinete en Aguascalientes, habrá que analizar si la figura sirve y se adapta al sistema de balances y contrapesos propio de un régimen que se pretende democrático. Y desde luego, hay que evaluar su actuación a partir de la implantación de indicadores objetivos de desempeño que se requieren objetivamente no sólo en esa jefatura, sino en toda la administración pública del estado.

Apunte: Dice el conocido periodista Ricardo Raphael de la Madrid en un reciente artículo que tituló “La Sandía Fraudulenta” (El Universal, lunes 23 de marzo), que si México tuviera un sistema parlamentario, el titular del Ejecutivo Federal dejaría de ser jefe de Gobierno en sólo tres meses. Esto porque según diferentes sondeos y encuestas, seis de cada diez electores no quieren que el PRI tenga mayoría en la Cámara de Diputados y sólo tres de cada diez está dispuesto a votar a favor del partido del presidente. Siete de cada diez votarán en las próximas elecciones federales por una opción diferente a la del presidente de la República. Así las cosas.

@efpasillas

 


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