El 7 de mayo de 2001 el Ayuntamiento del Municipio de Aguascalientes aprobó la creación del Instituto Municipal de Planeación (Implan) como un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y con la responsabilidad de fortalecer y dar continuidad institucional al Sistema Municipal de Planeación Integral. En estos días, entonces, el Implan cumple sus primeros quince años y, como cualquier adolescente de provincia, decidió conmemorarlo con diversos eventos e iniciativas. Una de ellas fue enviar a cada uno de los no pocos directores que ha tenido en estos tres lustros, un cuestionario con cuatro preguntas referidas a los retos que el desarrollo del municipio y la ciudad de Aguascalientes han tenido en estos años, las perspectivas que el instituto tiene hoy día y para los quince años por venir y, en un plano más personal, lo que había significado el haber dirigido la institución. De 2002 a 2004 fui director del Implan. Los párrafos que siguen son las respuestas que, corregidas aquí, presente recientemente a la institución. De inmediato se advertirá que los temas demandan una exposición mucho más detalla y profunda pero, como en cualquier fiesta quinceañera, los discursos, entre más breves, mejor.
¿Cuáles eran los principales retos del municipio de Aguascalientes en materia urbana y cuál era el impacto que se generaba bajo la perspectiva social, política y económica durante el período en el que ejerció como director del Implan?
Un primer aspecto a señalar es que hay que vencer la tentación de entender que los retos asociados al proceso de desarrollo de un municipio pueden definirse con base en los ciclos político-administrativos de quienes tiene temporalmente la responsabilidad de conducir la administración pública o algunas de sus instituciones. Esto es particularmente válido cuando las administraciones municipales tienen un ciclo de vida tan corto como un trienio. En los últimos quince años el municipio de Aguascalientes ha tenido seis administraciones, incluyendo la presente, siete presidentes municipales y el Implan mismo, nueve directores. Sería un tanto extraño que el panorama de los retos del desarrollo del municipio en este tiempo fuese tan diverso o disímil como lo ha sido el rostro de los gobiernos municipales y, por extensión, del Implan.
Así, mientras los retos, modalidades, estilos y capacidades de gestionar el desarrollo de parte de los gobiernos e instituciones municipales están permanentemente abiertas al cambio, los retos del desarrollo del Municipio como tales -me refiero a los retos estructurales en el ámbito urbano, ambiental, económico, social, político- tienden a ser más constantes, más tercos.
Y, claro, el modo en que las autoridades municipales entienden y enfrentan estos retos puede alterarse en el tiempo. Lo decisivo, sin embargo, es que, visto en su integridad, el proceso de desarrollo tiene lugar siempre bajo un horizonte de largo plazo, donde la génesis, consolidación y madurez de los retos que le caracterizan han de mostrar una inevitable persistencia. De ahí, por lo demás, la necesidad de que la planeación del desarrollo de una entidad -principal mandato del Implan- sea por definición de carácter estratégico y deba ser guiada por una perspectiva de largo y mediano plazo.
Un ejercicio comparativo ayudará a precisar esto. Si tomamos los primeros documentos programáticos del Implan, por ejemplo el Programa de Desarrollo Urbano de 2001 y el Ordenamiento Territorial del Municipio de Aguascalientes de 2004, y los cotejamos con el Programa de Desarrollo Urbano de la Ciudad de Aguascalientes, 2015-2040 y con la actualización que se realiza en estos días del Programa de Ordenamiento Ecológico y Territorial del Municipio de Aguascalientes, será evidente de inmediato que, más allá de ciertas diferencias lingüísticas y retóricas o ciertos matices y énfasis, los retos que se asumen en cada uno de estos documentos son extremadamente similares, sino es que idénticos.
Veamos. En uno y otro de estos documentos se encuentra presente el reto de impulsar y consolidar un desarrollo sustentable de la entidad, particular pero no exclusivamente, ordenando y gestionando el crecimiento de la ciudad y la mancha urbana, cuidando el uso de los recursos naturales y la calidad del medio ambiente y dotando a la ciudad de un sistema o red de transporte y movilidad eficiente y digno. Todos los documentos comparten también el reto de la seguridad pública y la inclusión social y urbana, así como la reducción de la marginación y la pobreza, la contención de la segregación urbana y el fomento del capital social. Los documentos asumen a su vez el reto de promover una economía local competitiva, innovadora, abierta a la economía mundial y nacional y, finalmente, cada uno de los documentos aspira a promover y consolidar la participación ciudadana en la gestión de la ciudad y municipio.
Los retos, pues, de la ciudad y el municipio no se han alterado ni redefinido en los últimos quince años. En lo fundamental ello indica que, en 2016, los atributos o cualidades que aspiramos que distingan al municipio y la ciudad, son los mismos atributos y cualidades que deseábamos a principio del siglo presente.
Ello no sugiere, desde luego, que actualmente estemos en el mismo lugar que en 2001. Lejos de ello, es claro que tanto la ciudad como el municipio han observado en estos años una dinámica demográfica, urbana, social, económica e institucional que no autoriza a levantar un acta de estancamiento. Lo que, sin embargo, también se ha observado es que dicha dinámica de crecimiento ha tenido lugar sin que se hubiesen proporcionarán del todo -con la creatividad, intensidad y rigor necesario- aquellas respuestas urbanas, ambientales, sociales, económicas, políticas que correspondía poner en marcha dada la naturaleza y magnitud de los retos enunciados y asumidos explícitamente tanto en los programas de desarrollo urbano o de ordenamiento territorial como en los planes de desarrollo municipales de las diferentes administraciones municipales.
Introduzcamos unas cuantas preguntas básicas para clarificar esta preocupación. ¿Son hoy el municipio y la ciudad más sustentable que hace quince años? ¿Vivimos en una ciudad y un municipio menos desigual, más seguro y con una menor segregación urbana y social que en 2001? ¿Tenemos en nuestros días un mejor sistema y estructura de transporte público? ¿Nuestra economía local, puede hoy escapar de la llamada “trampa del ingreso medio” y resolver, en mejores condiciones que hace tres lustros, los desafíos de la competitividad y productividad, de la equidad, de la innovación tecnologías y de las muchas imperfecciones del mercado laboral?
No puedo ofrecer en este momento una respuesta detallada a estas preguntas. Pero tengo dos o tres pistas que seguir. Como ya quedó dicho, en los últimos quince años la ciudad de Aguascalientes creció a un ritmo más acelerado del que lo ha hecho la población. Hay innumerables evidencias de que este crecimiento se ha hecho no sólo presionando los recursos naturales -en especial el agua- y ocupando áreas previstas como de uso agrícola o de reserva ecológica, sino también de que se ha intensificado -sino es que institucionalizado- la segregación urbana y social y de que se ha promoviendo el uso irracional del transporte privado.
Estos son unos cuantos ejemplos, no, por cierto, menores para la calidad de vida que ofrece una ciudad y en lo que se refiere a su sustentabilidad, que parecen indicar que, a pesar de los esfuerzos de planeación del Implan, se han adoptado algunos de los peores hábitos y modales consustanciales a la suburbanización, a la especulación inmobiliaria, a la promoción deliberadamente irracional del uso del transporte privado (el parque vehicular de 2014 es 2.3 veces mayor que en 2000) y, en fin, a la priorización, fehaciente en no pocos momentos, del interés privado sobre el público.
No quiero indicar con esto que el municipio sea hoy un municipio fallido o la ciudad, una ciudad inviable. No soy profeta del apocalipsis urbano o del desastre ecológico, pero estoy convencido de que la autocomplacencia nunca es buena consejera. A lo que quiero apuntar es que si queremos tomar en serio los retos y aspiraciones que tenemos como comunidad para consolidar verdaderamente un desarrollo sustentable e incluyente, quedan muchas asignaturas pendientes.
Y, precisamente, al Implan le corresponde impulsar el cumplimiento de muchas de estas asignaturas. Ello nos lleva a las siguientes preguntas. Pero antes de pasar a éstas, concluyo esta sección con una nota optimista. Si a lo largo de quince años se han mantenido en la agenda de desarrollo del municipio y la ciudad los retos orientados a fomentar la sustentabilidad, la equidad e integración social y la competitividad económica, quiere decir que estas preocupaciones siguen en la conciencia pública y que no se ha claudicado, que dichos retos siguen expresando nuestras aspiraciones para hacer de Aguascalientes un municipio y una ciudad donde vale la pena vivir.
Actualmente, ¿cuál es la perspectiva que tiene del Implan? y ¿Cómo visualiza en quince años al Implan, como catalizador del desarrollo urbano y las diversas funciones que realiza y/o podría ejercer al período señalado?
Permítanme replantar y fusionar estas dos preguntas del siguiente modo: dado el escenario esbozado antes, ¿tiene sentido que el Implan siga funcionando?, ¿el Implan es hoy una institución necesaria como parecía serlo hace quince años? ¿Lo será en 2031? Mi respuesta a las tres preguntas es que sí. En principio porque las condiciones que aconsejaron crearla no han cambiado y, más aún, según las evidencias, creo que en nuestros días es más pertinente su trabajo que ayer. El crecimiento de la ciudad y el municipio exigen más que antes de un principio de racionalización, inclusión y planeación estratégica. Es igualmente indispensable que se siga contando con una institución pública con la capacidad técnica y la autonomía institucional suficiente como para emprender esta responsabilidad. Y no menos imprescindible es que el Implan tenga una mayor incidencia en el diseño de las políticas públicas del municipio -en particular en las áreas de desarrollo urbano, obra pública y política social-, que continúe su labor de concertación social e institucional y que fortalezca su capacidad técnica.
El municipio y la ciudad de Aguascalientes necesitan más Implan y no menos.
Por su parte, lo que el Implan parece necesitar es de una mayor relevancia social e institucional, es decir una fuerte inversión en capital institucional.
A quince años de su nacimiento, no es suficiente proclamar la necesidad de seguir contando con el Implan. Ha de irse más allá de las buenas intenciones para que el Implan sea, en efecto, un promotor y catalizador del desarrollo sustentable e inclusivo más incisivo, más eficaz y con una mayor relevancia social e institucionalmente.
Hay aquí, entonces, una gran tarea: ampliar y fortalecer el capital institucional del Implan.
La formación del capital institucional descansa en buena medida en la capacidad para conquistar la confianza, credibilidad e incluso buena fe de la ciudadanía y los interlocutores políticos e institucionales claves. Sin ello el trabajo de instituciones como el Implan se vuelve irrelevante, sus propuestas prescindibles y su presencia protocolaria en el mejor de los casos, e innecesaria en el peor.
En este sentido el Implan debe, por un lado, mostrar y demostrar una y otra vez y ante propios y extraños, una sostenida capacidad técnica y profesional en el desempeño de sus labores. La calidad siempre crea confianza y la confianza, insistimos, es el principal soporte del capital institucional. De ahí que, además del obvio imperativo técnico y profesional, el Implan debe ponerse al día continuamente en lo que respecta al uso y aprovechamiento de las herramientas y vías de investigación, planeación y concertación social. Es difícil planear el futuro del municipio y la ciudad que se desea para el siglo XXI, con las visiones e instrumentos de mediados o fines del siglo XX.
La otra gran tarea aquí, y esta es quizá de mayor dificultad, es que el IMPLAN requiere de hacerse de un espacio y una voz institucional propia. Una voz que le permita ser un interlocutor legítimo, autorizado y confiable ante las autoridades municipales, los poderes públicos estatales y federales, los ciudadanos y las organizaciones civiles y empresariales.
El Implan sólo puede ser verdaderamente útil a la ciudad, el municipio y al mismo gobierno municipal desde una esfera de autonomía institucional lo suficientemente amplia y sólida como para garantizar, en sus decisiones, programas y políticas, el predominio del interés público.
Esto no debe entenderse como una frívola invitación al alejamiento o al enfrentamiento con el ejecutivo municipal, ni mucho menos como un incentivo para que el Implan se genere una agenda propia, desvinculada de las prioridades y retos del desarrollo del municipio o de la agenda del gobierno municipal. A lo que apunta es a que amplíe y consolide las bases de su propio capital institucional.
Ello le permitiría, además, evitar la “captura” de la institución por parte de los actores políticos o económicos que eventual o continuamente estén interesados en ello y, le permitiría también acotar el riesgo de la “irrelevancia operativa”, es decir el riesgo de que sus planteamientos, programas y propuestas, por más pertinentes y racionales parezcan, sean fácilmente ignoradas o desdeñadas por los más diversos actores sociales, económicos o políticos.
Es preocupante, y no improbable, el suponer que detrás de algunos de los desequilibrios del crecimiento urbano y social enunciadas antes, se encuentre un desdén reiterado, por parte de actores económicos y políticos claves en el entramado del poder de la entidad, a no pocas de las iniciativas, políticas o recomendaciones del Implan. El único medio que tiene el Implan para disminuir esa “irrelevancia operativa”, esa suerte de desdén institucionalizado, es ampliando su relevancia y pertinencia a nivel institucional, es decir incrementando su capital institucional.
El Implan requiere, en breve, dotarse de una voz pública propia, identificable, capaz de dialogar por sí mismo en la plaza pública, en el Cabildo, en Palacio Municipal, en los pasillos burocráticos del poder federal y el estatal, en las salas de concertación, en las universidades, en las cabinas de radio, televisión y, desde luego, en las redes sociales e Internet.
Todo esto, por cierto, tendría la ventaja adicional de permitirle al Implan el adquirir el grado de estabilidad, certidumbre y profesionalización que la ley preveía en el momento de su fundación y del que, todos lo sabemos, no ha gozado. El que en quince años se haya tenido nueve directores, cuando idealmente pudo haber tenido un máximo de tres, parece indicar que algo no está bien. No se trata aquí de nombramientos equivocados o desacertados, sino de déficit de institucionalidad tanto de parte de los presidentes municipales, del Cabildo y, desde luego, de los directores del instituto. Este es, desde luego, un mea culpa que, acaso, compartan con similar rubor uno que otro exdirector.
Concluyo, de nuevo, con una nota optimista. Si algo nos ha mostrado la historia económica y social en los últimos cinco o seis décadas es que la calidad, continuidad y solidez del proceso de desarrollo depende, en muy buena medida, de la calidad del entorno institucional en el que tiene lugar. Las instituciones importan. Si estas funcionan bien, hay más posibilidades de que los ciudadanos logren edificar las ciudades en que aspiran a vivir. Así, el Implan tiene en su horizonte de crecimiento la posibilidad real de llegar a ser la institución a la que aspiró cuando abrió sus puertas.
¿Qué significó para usted ser director del Implan?
Previo a asumir la Dirección del Implan, y por poco más de una década, fui servidor público en el Gobierno del Estado y en el municipio de Aguascalientes, así que el Implan me ofreció una oportunidad y una nueva plataforma desde donde seguir sirviendo a la gente y municipio de Aguascalientes. Además, tuve el raro privilegio (¿sería eso?) de participar en el diseño institucional del Implan y de apoyar de diferentes maneras sus primeros pasos. Quizá para algunos esto suene como una declaración un tanto burocrática sazonada con una pizca de cursilería cívica y, no lo discuto: tienen razón. ¿Qué le vamos a hacer?
El Implan significó también un reto doble: profesional y político. La dimensión profesional supuso, en primer lugar y dada la naturaleza de las responsabilidades del Instituto, la obligación de conocer más y mejor a la gente, la ciudad y el municipio de Aguascalientes. Estar en la dirección del Implan fue, en este sentido, algo equivalente a inscribirse a cursos avanzados e intensivos en urbanismo, asuntos medioambientales, economía, sociología, política y, desde luego, en planeación estratégica, esa disciplina un tanto quimérica pero indispensable. Desde luego que trabajar con profesionistas con distintas perspectivas, experiencia y aspiraciones laborales implicó también un aprendizaje igualmente intenso, pero esta vez en administración, psicología laboral y, de vez en vez, en terapia personal. Al final, claro, no se recibe diploma o título alguno por todos estos cursos, pero termina uno por adquirir una idea, o mejor aún, una visión más rica, compleja, y profunda de lo que es y puede ser el municipio… y, si uno puso suficiente atención, de lo que uno es y puede ser profesionalmente.
Por su parte el reto político supuso aprender a manejar el espinoso y engañoso oficio de la negociación y concertación social, institucional y política. Social con el Consejo Consultivo, con las asociaciones sociales urbanas y rurales, la comunidad empresarial, es particular la inmobiliaria, etc.; institucional con el propio gobierno municipal, con el gobierno estatal y el federal, etc., y política con el Cabildo, con los más diversos actores políticos, con la prensa y los medios, etc. Aprender las normas, destrezas y muchas mañas de este oficio era -es- indispensable para que el Instituto pueda cumplir sus obligaciones.
Pasar por la Dirección del Implan fue, aún en su brevedad, muy enriquecedor y siempre estimulante.
