Se debe a Isaiah Berlin(*) la observación de que los valores orientadores del funcionamiento ordenado de una sociedad humana suelen no ser estrictamente coherentes. Es decir, comportarse de acuerdo a lo prescrito por un cierto valor puede implicar limitaciones para comportarse según otro. Establecer, por ejemplo, un orden normativo que rija una actividad para evitar desviaciones perjudiciales es, sin duda, valioso para el funcionamiento ordenado de una sociedad; favorece la legalidad. Pero es posible que al mismo tiempo ese ordenamiento restrinja las posibilidades de innovación y de creatividad que son, así mismo, actividades provechosas para la vida social. Y esto viene al caso en relación al tema que voy a comentar en esta ocasión.
Se trata del catastro. Desde un punto de vista general, puede decirse que el catastro de un país, de una localidad, de una región contribuye a las administraciones públicas nacionales, y locales (estatales y municipales) con al menos tres funciones: una función fiscal, una función jurídica y una más que llamaremos geográfica o territorial.
En el primer caso, el catastro es un componente esencial para la recaudación del impuesto predial. Contribuye, con su segunda función, a la seguridad jurídica de las transacciones inmobiliarias si está correctamente ligado al Registro Público de la Propiedad. Finalmente, es un registro gráfico preciso de la forma y las propiedades espaciales de los predios, y de las construcciones que pueden contener, en que se subdivide un territorio. Muestra igualmente la evolución y modificación de estas subdivisiones y construcciones en el curso del tiempo.
En nuestro país, las tres funciones que debe cumplir un catastro adolecen de limitaciones. Desde el punto de vista fiscal, la recaudación predial en México significa el 0.2 por ciento del PIB. Compárese esa cifra con la recaudación fiscal promedio por el mismo concepto en los países de la OCDE que es de alrededor del dos por ciento, es decir, diez veces mayor. Y esto sin contar países como el Reino Unido donde la tributación fiscal predial alcanza el 4 por ciento del PIB, esto es, la recaudación por el impuesto predial es 20 veces mayor que en México. (Tomé los datos anteriores del Boletín 4679 de la LXIII Legislatura donde se ha planteado este problema).
Por lo que respecta a la función jurídica, también hay deficiencias. No tengo datos “duros” en que apoyar mi apreciación. Pero mi experiencia personal en este rubro me indica que la liga entre el catastro y el registro público de la propiedad no es consistente. Al menos no lo es en varios municipios que conozco y tengo razones para pensar que esta apreciación podría extenderse a muchos más.
Finalmente, el aspecto territorial-geométrico tampoco es, en mi opinión, del todo satisfactorio. Debo reconocer que en este punto se han conseguido notorios avances. Pero la delimitación cartográfica de los predios, base fundamental de todas las funciones catastrales comentadas, sigue siendo lenta y relativamente costosa. Además, el procedimiento para elaborar estas representaciones cartográficas catastrales está sujeto a una normatividad establecida por el INEGI, en el caso de que los fondos que se empleen en ese tema sean federales. Y aquí es donde surge el punto en donde conviene recordar la observación de Berlin. Veamos.
Los procedimientos para elaborar cartografía topográfica en general y especialmente la que se emplea con fines catastrales han sido transformados, en los últimos tiempos, por innovaciones sustanciales. Hoy en día puede usarse un dron en vez de un avión para obtener cartografía útil para esos fines, sobre todo en localidades pequeñas, de un modo más rápido y menos costoso que con los procedimientos tradicionales. Las localidades pequeñas podrían así aumentar su recaudación sin aumentar el monto del impuesto. Algunas empresas (entre ellas alguna de Aguascalientes), que se dedican a este tipo de trabajos han querido innovar y han adquirido drones y equipos modernos para hacer la cartografía que se necesita en los proyectos catastrales. Pero se topan con la siguiente situación restrictiva: las especificaciones en las licitaciones que emplean fondos federales para producir cartografía catastral establecen que esa cartografía deberá hacerse según los procedimientos establecidos por el INEGI. Y el INEGI, hasta donde sé, no contempla el uso de drones en sus procedimientos. Por consiguiente, las propuestas que ofrecen cartografía catastral elaborada con procedimientos innovadores y modernos no son aceptadas. Se alega que los trabajos deben ajustarse a lo dispuesto por el INEGI y rechazan cualquier otra opción, aunque se demuestre técnica y económicamente viable. Con esta manera de proceder, estados y municipio se privan de opciones atractivas para afrontar sus problemas catastrales y de recaudación predial. Optan entonces por procedimientos tradicionales que son más caros y que toman mucho más tiempo para obtener productos iguales a los que podrían conseguir con las nuevas tecnologías.
De las consideraciones anteriores se desprende un comentario que me parece sugestivo. Es loable que el INEGI se ocupe de normar acerca de la elaboración de la cartografía con fines catastrales; que introduzca legalidad en ese procedimiento. Pero lo sensato, al menos desde mi punto de vista, es normar los productos finales; no los modos de hacerlos. El mismo producto cartográfico, con las precisiones necesarias para usarlos en asuntos de delimitación predial, puede elaborarse de diversas maneras. Si el producto final es el mismo, ¿por qué no optar por los que resultan más rápidos de obtener y que tienen costos más reducidos? El espíritu del mandamiento constitucional que rige en este tema manda que se proceda de la manera que resulte más benéfica para el país. Y tal como se procede hoy, en este ámbito que he comentado, creo que no se atiende esa razonable prescripción.
Tengo la convicción de que en materia catastral hay mucho que hacer en el ámbito estatal y en el municipal. Es cierto que ha habido avances en algunos estados y municipios, pero estamos aún lejos de alcanzar niveles comparables en esta materia a los de otros países similares al nuestro. Y ello sin contar las posibilidades que ofrece una base cartográfica catastral en materia de planeación urbana, de desarrollo regional y ordenamiento territorial. Pero esa es otra historia…
(*)Isaiah Berlin OM, politólogo e historiador de las ideas; está considerado como uno de los principales pensadores liberales del siglo XX, historiador de las ideas nacido en Letonia y profesor en Oxford, Inglaterra.
