Opinión

Acerca de la Consulta para el proceso de reforma constitucional sobre derechos de los pueblos indígenas y afromexicanos

  • Por Lola Cubells Aguilar, Óscar Arnulfo de la Torre de Lara y Jesús Antonio de la Torre Rangel

 

Introducción

El Gobierno de México -el Poder Ejecutivo Federal-, por medio de la Secretaría de Gobernación y el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI), con fecha de 3 de junio de 2019, dio a conocer la Convocatoria: “Proceso de Consulta Libre, Previa e Informada para la Reforma Constitucional y Legal sobre derechos de los pueblos indígenas y afromexicano”.

Para llevarla a efecto, publicó también un Protocolo. Por los días corren, la Consulta está en marcha, pues se inició el pasado 21 de junio.

Este importante evento de carácter político y jurídico nos provoca a dar nuestra opinión, en las siguientes líneas.

 

  1. Los Acuerdos de San Andrés

La insurrección del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), del primero de enero de 1994, dejó al descubierto muchas deficiencias de nuestro sistema social, político y económico, e incluso ha revelado una carencia ética fundamental de la sociedad mexicana dominante, la criolla y mestiza, para relacionarse con el otro, con el indio y el afrodescendiente. Desde nuestro punto de vista, podemos decir que el movimiento insurreccional chiapaneco, al cuestionar la organización toda de nuestra convivencia, ha implicado un fuerte sacudimiento de toda la juridicidad. Porque sus demandas, al juridizarse, son reclamos que implican desde las condiciones necesarias para el derecho a tener derechos hasta desenvolverse en un largo catálogo de los mismos. Las necesidades se traducen al mundo jurídico, y constituyen así exigencia de reconocimiento y respeto de derechos. 

Con fundamento en la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas, comenzaron a desarrollarse las mesas de diálogo de San Andrés Sacamch’en entre el EZLN y el Gobierno Federal. Y si bien el diálogo se interrumpió, la primera mesa, sobre Derechos y Cultura Indígena, sí se concluyó y produjo varios documentos suscritos el 16 de febrero de 1996.

El primer documento convenido por las partes es el Pronunciamiento conjunto que el Gobierno Federal y el EZLN enviarán a las instancias de debate y decisión nacional. Su primera parte se denomina “Contexto de la nueva relación”; en la misma se reconoce “a los pueblos indígenas como nuevos sujetos de derecho”, basándose en su origen histórico, en sus demandas, en la naturaleza pluricultural de la nación mexicana y en lo mandado por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), suscrito y ratificado por el Estado mexicano.

La segunda parte de este documento se titula “Compromisos del Gobierno Federal con los Pueblos Indígenas”, y comienza diciendo que “Las responsabilidades que el Gobierno Federal asume como compromisos que el Estado Mexicano debe cumplir con los pueblos indígenas en su nueva relación son”, y a continuación enuncia y establece el claro contenido de esas obligaciones gubernamentales. Son en número de ocho y están constituidas del tenor siguiente: 1. Reconocer a los pueblos indígenas en la Constitución General; 2. Ampliar participación y representación políticas; 3. Garantizar acceso pleno a la justicia. 4. Promover las manifestaciones culturales de los pueblos indígenas; 5. Asegurar educación y capacitación; 6. Garantizar la satisfacción de necesidades básicas; 7. Impulsar la producción y el empleo; y 8. Proteger a los indígenas migrantes.

La tercera parte trata de los “Principios de la nueva Relación”, en donde el Gobierno Federal hace el compromiso de asumir y acatar los Principios que deben normar la acción del Estado en su nueva relación con los pueblos indígenas. De estos Principios, mencionamos tres:

  1. Pluralismo, que implica “el respeto a sus diferencias, bajo el supuesto de su igualdad fundamental”.
  2. Sustentabilidad, que implica asegurar “la perduración de la naturaleza y la cultura”. En este punto hay remisión a lo normado por el Convenio 169 de la OIT, que implica, dado el caso, el derecho de los pueblos y comunidades indígenas “a recibir la indemnización correspondiente cuando la explotación de los recursos naturales que el Estado realice ocasione daños en su hábitat que vulneren su reproducción cultural”.
  3. Libre determinación, el Estado respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que harán valer y practicarán su autonomía diferenciada, sin menoscabo de la soberanía nacional y dentro del nuevo marco normativo para los pueblos indígenas.

 

  1. La Iniciativa de Reforma Constitucional de la Cocopa 

La Comisión de Concordia y Pacificación (Cocopa), creada por la propia Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas, integrada por miembros del Congreso de la Unión, presentó hacia fines de 1996 a la consideración del Ejecutivo un proyecto de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se traducían legalmente los acuerdos que sobre la autonomía de los pueblos indígenas se había llegado en la primera mesa de San Andrés. El Ejecutivo, a cargo del Presidente Ernesto Zedillo, respondió a la Cocopa haciéndole modificaciones a su proyecto, mismas que el EZLN consideró inaceptables por contravenir lo acordado.

A principios de diciembre del 2000, el presidente de la República Vicente Fox Quesada, sometió al Constituyente Permanente la postergada Iniciativa de Reforma Constitucional de la Cocopa, sobre los derechos de los pueblos indígenas.

Ante ello, entre febrero y marzo de 2001, se da la “Marcha del color de la tierra” hacia la Ciudad de México y su permanencia en ella de los comandantes del EZLN, con el objeto de convencer a los legisladores de aprobar las modificaciones constitucionales en el sentido de la propuesta de la Cocopa que había hecho suya el Ejecutivo Federal. En el transcurso de la marcha de los zapatistas, contando con la presencia de ellos, se celebra el III Congreso Nacional Indígena, en Nurio, Michoacán. Alrededor de cinco mil delegados, representantes de los pueblos indios, asumieron como propia la propuesta de reforma constitucional de la Cocopa al considerar que “recoge en su espíritu y su letra los Acuerdos de San Andrés”.

El Constituyente Permanente conoció de la Iniciativa presidencial, y aprobó unas reformas a la Constitución en materia indígena, distintas a las de la propuesta de la Cocopa. La Reforma constitucional se publicó en el Diario Oficial en su edición del 14 de agosto de 2001.

 

  1. Rechazo a la Reforma en materia indígena

Los voceros y asesores del EZLN y del Congreso Nacional Indígena repudiaron la Reforma Constitucional por considerarla no sólo insuficiente, sino incluso, en algunos aspectos, contraria a los intereses de los pueblos indígenas. La Reforma a la Constitución ha sido rechazada, entre otras razones, por lo siguiente:

  1. Se considera que aunque se establece formalmente el reconocimiento y garantía de los pueblos y comunidades a la libre determinación y autonomía, está de tal modo normado que se trata de una contrarreforma, en donde lo que se ofrece a los indígenas es “indigenismo” por autonomía, tutela por capacidad de decisión. Programas sociales y asistencia, en lugar de libre determinación.
  2. A las comunidades se les designa como “entidades de interés público”, en vez de reconocerlas como “entidades de derecho público”, quedando así limitadas en sus acciones y haciéndose más difícil la reconstrucción de los pueblos.  En este punto violándose los Acuerdos de San Andrés.
  3. La sustitución de las nociones de tierra y territorios por el de “los lugares que habitan u ocupan”, desterritorializa a pueblos y comunidades y les quita su base material de vida y desarrollo. También en este punto se trata de una clara violación a los Acuerdos de San Andrés.

Se impugnó también la forma, el cómo se procedió a hacer esta legislación para los pueblos indígenas, sin consultarlos como parte interesada, como “pueblos interesados”, violándose el Artículo 6, 1 a) del Convenio 169 de la OIT, que manda que, en aplicación del propio Convenio que reconoce derechos de los pueblos indígenas, los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.

 

  1. Análisis de la Consulta

En principio decir que con esta Convocatoria pareciera que el nuevo gobierno intenta retrotraerse al 2001 y darle continuidad o “corregir” las lagunas de la reforma constitucional al Art. 2 y hacer parecer que así se repara la histórica relación asimétrica entre los pueblos indígenas/afromexicanos y el Estado. Si bien es cierto que hace mención a los Acuerdos de San Andrés, es necesario recordar que éstos iban mucho más allá de una mera reforma constitucional, en realidad se trataba de un proceso constituyente que urgía de reformas estructurales institucionales y legislativas. Si realmente se desea cambiar la relación entre pueblos indígenas/afromexicanos, el Estado y la sociedad civil, habría que instaurar un proceso constituyente, no sólo una reforma legislativa. Mucho más teniendo en cuenta que, no sólo este artículo tiene lagunas, sino que la reforma fue considerada por el movimiento indígena como una traición (de la izquierda institucional y ahora gobierno) y una “burla”, al tener candados en dos cuestiones fundamentales para la vida de los pueblos: los derechos territoriales y la autodeterminación política. En ese sentido, el INPI obvia las muchas experiencias a lo largo y ancho del país mediante los cuales los pueblos han construido (con sus distintos grados, limitaciones y dificultades) la autonomía por la vía de los hechos. Si de verdad el Estado quiere redefinir la relación debe ir más allá de lo pactado en San Andrés y partir de estas experiencias jurídico-políticas.

Ahora bien, percibimos la Convocatoria un tanto contradictoria, si bien se encuentra fundamentada en la normativa internacional en materia de derechos de los pueblos indígenas, como son el Convenio 169 de la OIT, la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como la Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, no obstante los modos y los tiempos no son adecuados para una consulta de esta envergadura. Parece una estrategia del gobierno para legitimarse y tratar de diferenciarse de los anteriores sexenios, al tiempo que intenta desmovilizar y domesticar la lucha por las autonomías.

Es importante decir que se manifiesta abiertamente la pretensión de reconocer constitucionalmente a los pueblos indígenas y afromexicanos “de manera especial su carácter de sujetos de derecho público, armonizándolos con los instrumentos jurídicos internacionales en la materia y criterios jurisdiccionales”, lo cual implicaría el reconocimiento de su personalidad jurídica colectiva y su capacidad para ejercer derechos como una entidad que tiene actuación jurídica en la estructura estatal; que los pueblos dejen de ser considerados objeto pasivo que requiere asistencia e interés de las autoridades, para pasar a ser sujetos que el derecho considera como entidades públicas y, por lo tanto, que pueden acceder y ejercer derechos colectivos para actuar, decidir y conducirse con base en sus propias aspiraciones y cosmovisiones, y acorde a su estructura organizativa y territorial para fortalecer su identidad y su cultura. Ello está ligado a los derechos y estándares reconocidos internacionalmente, puesto que estos derechos -como es el caso de los derechos territoriales- para ser ejercidos, exigen de un derecho político público, como es la autonomía en el sentido de libre determinación, que incluye la jurisdicción indígena sobre la territorialidad y el reconocimiento de los sistemas normativos indígenas. Esto de realizarse conllevaría una profunda y deseable modificación en el estructura orgánica del Estado.

No obstante, esta transformación jurídico-política, que comportaría asumir los derechos indígenas y afromexicanos, parece desvanecerse si analizamos cómo se está organizando la propia consulta dirigida a la reforma constitucional. Vemos cómo las sedes y los tiempos parecen más bien establecidos desde el gobierno o “desde arriba”. Nos preguntamos si los lugares donde van a celebrarse los foros han sido debatidos con los pueblos originarios y nos sorprenden los tiempos destinados a los foros (un día para los foros regionales y tres para el Foro Nacional), conociendo los largos procesos de toma de decisiones propias de los pueblos originarios. Incluso habría que ver con qué formato se están desarrollando los foros regionales, si es prefijado por el INPI o atienden a los modos que tienen los propios pueblos para la toma de decisiones. Respecto a la participación desde sus propias lenguas originarias, sería imprescindible que la información respecto a la Convocatoria, su finalidad y contenidos, fuera proporcionada en sus lenguas y que exista una traducción no sólo literal, sino también cultural, para facilitar la comprensión de conceptos jurídicos de difícil entendimiento incluso para quienes dominan la lengua castellana (el Protocolo únicamente habla de la existencia de intérpretes en los foros de consulta). 

Pareciera que estos foros no responden a los modos y los tiempos de los pueblos originarios y afromexicanos, es decir, no se están tomando en cuenta sus propios procedimientos y sus propias instituciones de toma de decisión. Si realmente se quiere cumplir con los principios de interculturalidad y de adecuación a los procesos de toma de decisiones de los pueblos este planteamiento de Convocatoria y su Protocolo, no parece respetar esos principios. Incluso, en términos de estándares internacionales, el Art. 18 de la Declaración Universal de Derechos de los Pueblos Indígenas conlleva que los pueblos deben tener oportunidad de evaluar internamente el objeto de la consulta sin intervención del Estado y que el proceso interno deberá tener el formato y la duración que decidan los pueblos originarios según sus propios modos de toma de decisiones. Del Protocolo no se desprende que se prevea tiempo para que se pueda llevar a cabo ese “proceso interno”. Como comparación sólo hay que ver todo el tiempo que llevaron los Diálogos de San Andrés o ahora, más cercano, el proceso de consulta y nombramiento de la vocera del Concejo Indígena de Gobierno, Marichuy. Los procesos de toma de decisiones al interior de los pueblos originarios, en muchos casos organizados a través de asambleas directas, conllevan mucho tiempo. Esta consulta para la reforma constitucional parece contaminarse de los tiempos “de arriba”, podemos calificarla de pseudoconsulta exprés.

Habría que poner mucha atención en el formato de los foros regionales, pues además de que las sedes y los tiempos son prefijados por el INPI, la división responde a pueblos originarios y afrodescendientes desde una perspectiva étnico-cultural, pero no política (obviando la diversidad de la experiencia de lucha político-jurídica de los pueblos). Se parte de entender a los pueblos originarios como un todo homogéneo políticamente, cuando el Estado sabe bien que no es así. El peligro es que este tipo de política de la 4T puede generar la diferenciación entre los indios “permitidos” -aquellos cooptados y domesticados que “caben” dentro de los proyectos del capital transnacional colonial- de los indios “radicales”- contrapuesto a dichos proyectos y enfrentados al Estado. En este sentido, es necesario discernir: ¿quiénes son los sujetos consultados?, ¿se dirigen también al Consejo Nacional Indígena y al Concejo Indígena de Gobierno?, ¿se tiene en cuenta los Pueblos de Morelos y las Policías Comunitarias de Guerrero? Esta parte del movimiento indígena con tanta legitimidad política más allá de la numérica ¿va a formar parte de esta consulta? ¿Puede ser legítima y de buena fe una consulta que desconozca o en la que no participe una parte importante de los pueblos originarios por su posicionamiento político?

Ahora bien, el documento refiere que: “los derechos territoriales a su vez, han entrado en tensión con la actual regulación federal y requieren de principios para una adecuada interrelación normativa. De igual manera, un aspecto que cada vez cobra mayor fuerza es la exigencia de reconocer a los pueblos y comunidades indígenas como sujetos de derecho público, con lo cual, alcanzarán una situación jurídica que les permita relacionarse en forma horizontal con todos los órdenes de gobierno, municipal, estatal y federal”, lo que es crucial, dados los graves conflictos socioambientales (conflictos por la tierra, el agua, los bosques, los bienes comunes) que se viven en los territorios indígenas y que han cobrado ya demasiadas vidas de hermanas y hermanos indígenas. Si bien es cierto la importancia del reconocimiento de los pueblos como sujetos de derecho público, los derechos territoriales y los propios sistemas normativos, no obstante, en ningún momento se habla en los documentos de la situación de guerra que se vive en estos territorios. ¿Puede realizarse una consulta que cumpla con los estándares internacionales en un contexto de violencia directa y estructural como el que está sufriendo el país?

Otra cuestión alarmante es la referida a la participación de las mujeres en la consulta. Para ello hablan de “enfoque de igualdad” en lugar de “enfoque de género” y aquí sería importante que hubieran entrelazado género e interculturalidad, para no reproducir miradas eurocéntricas sobre la participación de las mujeres indígenas. Sería fundamental reconocer la enorme diversidad de organizaciones indígenas y cómo el papel de la mujer está siendo una herramienta de revitalización de los sistemas normativos indígenas, aunque ello no sea parejo en todos los pueblos originarios y afromexicanos. No podemos obviar las relaciones asimétricas que se dan entre hombres y mujeres dentro de las comunidades y organizaciones indígenas. Para ello, reiteramos que se requiere de procesos de participación reales muy alejados del planteamiento de esta consulta. Habrá que ver cómo es la mejor manera para que participen las mujeres de conformidad con los procesos de lucha por sus derechos que llevan a cabo a nivel interno en sus respectivas organizaciones. 

Otra cuestión, también importante, es el tema de la Consulta referido al “Patrimonio cultural, conocimientos tradicionales y la propiedad intelectual colectiva”; pensamos que es algo que tiene ser profundamente reflexionado y discutido desde los pueblos, porque quizá el trasfondo es la manera de incorporar o adaptar el patrimonio biocultural de los pueblos a las lógicas y formas de apropiación capitalistas. 

Dicho todo esto, nos parece una consulta que a pesar de que se fundamenta en la normativa internacional sobre derechos de los pueblos originarios, desconoce los estándares internacionales establecidos para el respeto efectivo del derecho a la consulta y desconoce los modos propios de los pueblos indígenas y afromexicanos. El principal peligro radica en que se realice un “reconocimiento desde arriba”, que si bien puede permitir abrir grietas y procesos mediante la judialización de la lucha por los derechos (como los casos de los municipios de Cherán o San Luis Acatlán), no obstante, el contenido y alcance de los derechos no son fruto de los propios procesos -acorde a sus formas y tiempos- de los pueblos, que a final de cuentas son quienes construyen y dan contenido a la autonomía en los hechos. Es importante no olvidar el uso que se ha dado a las “Consultas previas, libres e informadas” como mecanismos jurídicos para legitimar el despojo. Como bien dijo nuestro amigo Álvaro Salgado: “Es momento de meter las cuñas que sean necesarias, sin dejar de luchar por las autonomías. Que nunca serán concesiones”.

“El tiempo de los pueblos” exige tomar en serio los procesos de construcción de la(s) autonomía(s) que son la realización efectiva de esos derechos que apenas quieren aparecer esbozados en la Constitución. No estamos en el tiempo de crear un marco que permita el ejercicio pleno de dichos derechos indígenas. La autonomía se ha desarrollado de manera plural en los márgenes del Estado, las autonomías en los hechos han desbordado San Andrés en muchos territorios, sin el permiso del Estado. No podemos volver al tiempo de San Andrés, el reloj de los pueblos marca otra hora. Y nos dicen que no hay tiempo que, seguramente, la lucha de los pueblos indígenas de hoy contra la máquina de guerra sea la última. 

The Author

opinionLJA

opinionLJA

No Comment

¡Participa!