Opinión

Algunas notas sobre responsabilidad administrativa: artículo 109 constitucional/ Así es esto  

El numeral 109 de la Carta Magna es la espina dorsal del sistema de responsabilidades, en él, se establecen los tipos de procedimiento ante las faltas de los servidores públicos: político, de procedencia, administrativo y patrimonial. No obstante, la enorme cantidad de reformas que ha sufrido a lo largo de su historia nuestra Constitución, el artículo permaneció intocado prácticamente hasta 1982, época en que se sentaron las bases constitucionales que aún hoy en día rigen el desarrollo cotidiano de la materia, recientemente en 2015 fueron ampliadas para hacerlas armónicas con el Sistema Nacional Anticorrupción.

Una de las principales responsabilidades, que instituye el precepto que nos atañe, es la penal, a través de la figura del enriquecimiento ilícito, un tipo que violenta el principio de presunción de inocencia, ya que revierte la carga de la prueba al reo, comprobar que el origen del enriquecimiento es lícito. El desacierto, ir en contra de derechos fundamentales del reo, se robustece si vemos que en la práctica el tipo penal no ha servido para erradicar la corrupción, al respecto Díaz Aranda ilustra que en el orden federal de 2003 a 2006 sólo fueron abiertas cinco averiguaciones previas por conductas de esta naturaleza. 

El numeral en comento, instituye los valores que rigen al servicio público, sin embargo, es desafortunado, que el constituyente los haya incluido dentro del rubro de responsabilidades administrativas cuando, estos postulados, dada su relación intrínseca con la función pública, deberían ser patentes en todo el sistema, es decir, aplicar transversalmente a todo el tipo de responsabilidades, por lo anterior, sería más conveniente encuadrarlos dentro de la definición de servidor público contenida en el artículo 108. A estos postulados éticos (legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia) se tiene que añadir tres más que se encuentran en otros preceptos de la Carta Magna: la transparencia (artículo sexto) economía y eficacia (numeral 134). Es importante resaltar que, dentro de estos axiomas constituciones vemos al menos dos conceptos que están íntimamente imbricados con la ética y la moral: la honradez y la lealtad. Esto es trascendente, porque nuestro sistema de responsabilidades jurisprudencialmente se inscribe bajo el criterio de estricto derecho, lo que resulta contradictorio con estas criaturas de la moralidad que pueblan la Carta Magna. 

¿Puede haber autonomía entre los diferentes tipos de procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos? La pregunta se complejiza pues a la par de los señalados en el Título Cuarto, los funcionarios pueden ser objeto de otros tipos de responsabilidades que tornan cada vez más grande el universo de sanción, sólo como ejemplos, pensemos en la facultad de las entidades de fiscalización superior para imponer indemnizaciones por daños y perjuicios o la competencia laboral entre el estado y sus trabajadores, que en una de sus aristas puede derivar en sanciones para el burócrata. Esta pléyade de fórmulas disciplinarias pareciera que acabaron, como señalan López Ayllón y Merino, “conformando un conjunto de normas y procedimientos que se explican a sí mismos sin ningún otro propósito que justificar el trabajo burocrático. Un sistema que dice combatir a la corrupción mediante una enorme cantidad de disposiciones de orden administrativo, cuya multiplicación, fragmentación e incoherencia no sólo producen ineficacia, sino que, paradójicamente, lo incapacita para acabar con la corrupción”. 

Vemos en este artículo constitucional una falaz denuncia ciudadana ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, un texto desventurado, pues es sumamente confuso y no guarda ninguna lógica jurídica con el resto del sistema. Saltan varias preguntas, la primera de ellas: ¿Cuál es el efecto de que un ciudadano denuncie en la Cámara? Tomando en cuenta que existen múltiples responsabilidades de los servidores públicos y que estás pueden surtir efecto en materia tanto federal, estatal y a veces municipal, la única consecuencia sería que se turnen a la autoridad competente los expedientes, entre las múltiples que hay. Es absurdo que el texto constitucional otorgue un derecho tan poco substancial al ciudadano, pues no tiene otro efecto que transformar al legislador federal, en una simple oficialía de partes, haciendo aún más largo, oneroso y embrollado el procedimiento de responsabilidades respectivo.

El estado, como posible causante de daños y perjuicios, está obligado a resarcir a todo particular que por su actividad administrativa irregular le menoscabe su patrimonio. Aunque, el garante debería ser en realidad aquel funcionario que en ejercicio de sus facultades comete la violación que causa lesión al gobernado, la falta de certeza o poca posibilidad del particular para hacer valer su agravio, ha llevado a la teoría a crear la llamada responsabilidad patrimonial del estado, misma por la que se responde en su calidad de persona moral y no física, “Como cualquier ciudadano, los servidores públicos deben responder las responsabilidades civiles, sin ninguna diferencia, pero como servidores públicos, su responsabilidad civil se confunde con la del estado y, en este sentido, ha dejado de estar regulada por el derecho privado para pasar a ser un asunto de derecho público. Que el estado tenga que responder no significa que el servidor público sea irresponsable por daños y perjuicios causados a particulares y al propio estado, pues éste podrá repetir de aquél, previo procedimiento administrativo disciplinario del que resulte responsable” (Juárez, 2004; 125). Así, la responsabilidad que antaño se regulaba en los códigos civiles y que prácticamente enfrascaba a dos particulares (uno gobernado, el otro funcionario estatal) ha emigrado al derecho público a través de la reforma del 14 de junio de 2002 al artículo 113 y que en 2015 se reubicó en el 109. 

A más 100 años de la Constitución de 1917, no cabe duda que uno de los mayores retos que enfrenta nuestro país es la lucha anticorrupción. De un análisis integral, constitucionalmente se pretende atajarla de la siguiente forma: un Sistema Nacional Anticorrupción nacional que señalará las directrices generales y que tendrá que ser replicado en los estados; los órganos de control interno (federales, estatales y municipales) que se encargarán de prevenir, corregir e investigar actos u omisiones así como sancionar de faltas administrativas no graves; entidades de fiscalización superior estatales y federales, que se coordinarán a través del Sistema Nacional de Fiscalización y su equivalente en las entidades, tendrán como competencia la revisión externa y promover sanciones administrativas, penales y la indemnización económica cuando exista quebranto a la hacienda pública; una fiscalía anticorrupción federal y estatal que investigará los ilícitos penales; los tribunales administrativos federal y local que sancionarán las faltas administrativas graves; y un control político de funcionarios de primer nivel a través de la declaratoria de procedencia y el juicio político ante los poderes legislativos. 

Sumado a la pluralidad de competencias señaladas en el parágrafo anterior, se encuentran las inconsistencias del sistema de responsabilidades que señalamos en el resto del comentario. Además, se cierne una duda mayor sobre todo el Sistema Nacional Anticorrupción, nace a la par de otros grandes “sistemas” que cohabitan sin que haya un todo unificado: sistema nacional de fiscalización, sistema nacional de transparencia, sistema nacional de armonización contable. Y a su vez, cada uno de estos organismos tendrá subsistemas, consejos y comités, una maraña gigantesca de autoridades y normatividad, que nos hacen preguntarnos si no estamos frente al adagio latino de Tácito: Corruptissima republica plurimae leges, la república más corrupta es la que tiene más leyes. Todo lo anterior provoca que, recordando el juicio de residencia, se desentierre la necesidad de un solo mecanismo, como aquel procedimiento novohispano, a través del cual: “Se limitó el poder de los funcionarios públicos, pretendió controlarse la corrupción y se salvaguardaron las garantías individuales” (Bernal). 

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Rubén Díaz López

Rubén Díaz López

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