En México, los gobiernos municipales son responsables de la provisión de ciertos bienes y servicios que establece el artículo 115 de la Constitución, como agua potable, drenaje, alcantarillado, alumbrado público, parques, jardines, calles, entre otros. Estas responsabilidades se sustentan en la idea de que la proximidad de estos gobiernos con la población puede ayudar a mejorar la eficiencia en la provisión de esos bienes y servicios mediante lo que se conoce como el principio de subsidiariedad, que sugiere que los municipios están mejor posicionados para evaluar las necesidades reales e inmediatas de las personas, así como para definir prioridades e involucrar a grupos de interés.
Si bien los gobiernos municipales han adquirido mayores responsabilidades a través de procesos de descentralización, aún enfrentan importantes desafíos para asegurar ingresos suficientes que permitan atender las necesidades de la población. Estos gobiernos son incluso altamente dependientes de transferencias federales, lo que hace de las finanzas municipales vulnerables a coyunturas políticas e intereses electorales. En México, por ejemplo, se estima que en promedio el 71 por ciento de los ingresos municipales proviene de transferencias federales, 14 por ciento de impuestos propios, 6 por ciento del pago de derechos, 3 por ciento de transferencias estatales, y un 6 por ciento adicional de otros ingresos propios (SHCP, 2019).
Por lo anterior, los gobiernos municipales que quieran ser exitosos deberán movilizar mayores ingresos propios, lo que en escenarios inciertos como el que se vive actualmente en México, podría determinar su propia capacidad para entregar resultados tangibles y medibles, cuando menos en términos de la provisión de los bienes y servicios bajo su responsabilidad. ¿Cómo pueden los gobiernos municipales movilizar ingresos adicionales? Veamos.
Primero, pueden aprovechar de mejor manera el impuesto predial. En México, la captación del predial a nivel nacional sólo representa una proporción de 0.15 por ciento del PIB, muy por debajo del promedio del uno por ciento en los países de la OCDE (IMCO, 2018). Este impuesto puede aumentar los ingresos municipales no sólo porque en muchos municipios se recauda por debajo de su potencial, sino también porque la relativa inmovilidad de su base gravable -los bienes inmuebles- puede viabilizar eventuales ajustes en la tasa sin grandes riesgos de relocalización de dicha base para evitar pagarlo. Más aún, la inmovilidad de esos bienes puede asegurar ingresos estables que no presenten fluctuaciones importantes ante ciclos económicos, lo que a su vez podría facilitar la planeación del gasto local a mediano o largo plazo. Además, el predial permite al ciudadano evaluar con claridad el beneficio que recibe mediante bienes y servicios públicos a cambio de su pago, lo que puede crear un incentivo a los gobiernos municipales para la rendición de cuentas y la entrega de resultados reales.
Segundo, como se mencionó en una columna anterior (https://bit.ly/2LdWL6L), los municipios pueden aprovechar las plusvalías del suelo urbano para generar mayores ingresos. La regulación del suelo y la inversión pública en infraestructura generan aumentos en el valor del suelo -o plusvalía-, que algunos municipios de América Latina están capturando para generar nuevos ingresos. Para ello, han puesto en marcha mecanismos de captura de plusvalía mediante los que buscan otorgar a los gobiernos municipales un porcentaje de la plusvalía generada por la inversión pública, con la finalidad de obtener recursos para invertir en nuevas obras de infraestructura, espacio público o equipamiento. Los municipios, por lo tanto, tienen en el suelo urbano y su regulación una gran área de oportunidad para generar ingresos con los que puedan atender de mejor manera desafíos relevantes.
Tercero, los municipios pueden hacer un mayor y mejor uso de asociaciones público-privadas (APP), que consisten en contratar a una empresa privada la construcción, operación y mantenimiento de alguna infraestructura, de manera que esa empresa reciba pagos por su operación hasta finalizar el plazo establecido en el contrato. Si bien la infraestructura en un inicio puede ser propiedad del gobierno o de la empresa, la infraestructura se transfiere al gobierno al finalizar el contrato. Este modelo facilita el desarrollo de infraestructura aún en un contexto de ingresos escasos a nivel municipal. Desde luego, las APP requieren un marco legal adecuado y certeza jurídica para garantizar a los inversionistas que los contratos serán respetados; así como una capacidad técnica elevada para evaluar correctamente la rentabilidad social y económica de los proyectos. Y, por supuesto, este mecanismo de financiamiento requiere un compromiso real con la transparencia para evitar malos manejos o prácticas incorrectas.
En conclusión, los municipios deben ser más proactivos para generar mayores ingresos propios con los cuales puedan entregar mejores resultados a su población. Existen diversos mecanismos que pueden emplearse para tal fin, pero ¿existe la capacidad, la voluntad y la seriedad para hacerlo?
fernando.granados@alumni.harvard.edu / @fgranadosfranco
